Heft 38/2002 | Schauplätze | Seite 66 - 68

Johannes Beleites

Zur Novellierung des Stasi-Unterlagen-Gesetzes

Der 8. März 2002 kann getrost als Schwarzer Freitag für die Zeitgeschichtsforschung bezeichnet werden.1 Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) gab der Klage Helmut Kohls in letzter Instanz statt und sperrte damit die Herausgabe sämtlicher Stasi-Unterlagen zu seiner Person.2 Damit könnten Historiker und Journalisten gewiß leben, aber das Urteil hat grundsätzliche Wirkung: Durch die richterliche Auslegung einer mißverständlich formulierten Norm3 im Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) können jetzt – im Gegensatz zur bisherigen BStU-Praxis und zum Archivrecht – Daten zu Personen der Zeitgeschichte, Amtsträgern und Funktionären nur noch mit deren Einwilligung verwendet werden.
Das ist nicht nur eine Niederlage der Gauck-Behörde. Gleichzeitig wurde ein großer Wurf des gesamtdeutschen Gesetzgebers in weiten Teilen zunichte gemacht: Die öffentliche Aufarbeitung der zweiten deutschen Diktatur muß auf Stasi-Unterlagen als Quelle weitgehend verzichten. Es ist aber auch eine Niederlage des Rechtsstaates: Unter den Richtern setzte sich eine ausgesprochen oberflächliche Betrachtung der Sachlage durch. Eine in der Fachwelt wirklich umstrittene Formulierung4 wurde ohne jede Mühe der Auslegung als eindeutig bezeichnet. Das Gericht ignorierte § 6 Abs. 8 Satz 1 StUG, wonach die Einordnung in die Personenkategorien MfS-Mitarbeiter bzw. -Begünstigter einerseits oder Betroffener bzw. Dritter andererseits für jede Information (und nicht für jede Person) gesondert vorzunehmen ist. Ohne sich mit der Qualität der einzelnen Informationen zu befassen, wurden statt dessen die die Person Kohl betreffenden Akten komplett gesperrt. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), die auf eine Abwägung der Grundrechte von Personen der Zeitgeschichte gegen die Grundrechte von Journalisten und Wissenschaftlern im jeweiligen Einzelfall abzielt,5 ließ bei den Richtern keine Zweifel aufkommen.
Die Auswirkungen dieser höchstrichterlichen Auslegung eines Halbsatz werden plausibel bei genauerer Betrachtung des Gesetzes. Im allgemeinen Teil des StUG findet sich eine Norm, die alle möglicherweise vorhandenen Lücken im Gesetz schließt: Unterlagen dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 nur verwendet werden, wenn das vom Gesetz ausdrücklich geregelt ist. Im Umkehrschluß ist das ein Verbot jeglicher Nutzung der Stasi-Unterlagen, es sei denn, sie ist durch das Gesetz erlaubt. Juristisch ausgedrückt ist das StUG als generelles Verwendungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt konstruiert. Noch stärker als ohnehin schon durch allgemeine Rechtsgrundsätze des Verwaltungsrechts6 ist die Gauck-Behörde dadurch gezwungen, für jegliche Verwendung von Stasi-Unterlagen zuvor nach einer Rechtsgrundlage im StUG zu suchen. Sollte diese dort nicht zu finden sein, dürfen die Akten nicht verwendet werden. Dabei ist die Gauck-Behörde – wie jede Verwaltung – nicht nur an das Gesetz, sondern auch an die einschlägige Rechtsprechung der obersten Gerichte gebunden.7
Rechtsgrundlage der Nutzung von Stasi-Unterlagen durch Wissenschaft und Presse ist § 32 StUG. Nach dem BVerwG-Urteil können personenbezogene Daten nur noch anonymisiert oder mit schriftlicher Einwilligung der dort genannten Personen herausgegeben werden. Eine Ausnahme bilden lediglich Daten von Mitarbeitern und Begünstigten des MfS, sofern nicht deren überwiegende schutzwürdige Interessen beeinträchtigt werden. Bis zum 8. März hatte die Gauck-Behörde zusätzlich auch Daten von Personen der Zeitgeschichte, Amtsträgern und Funktionären herausgegeben, soweit deren überwiegende Persönlichkeitsrechte nicht beeinträchtigt wurden, wenn es also um öffentliches oder zeithistorisch bedeutsames Handeln dieser Personen sowie um dienstliche Angelegenheiten von Amtsträgern und Funktionären ging. Diese Praxis wurde jetzt beendet.
Was bedeutet diese vermeintlich kleine Änderung konkret? Nimmt ein Wissenschaftler mit Einwilligung des Betroffenen Einsicht in eine Akte über ein politisches Strafverfahren, so sind dort die Namen der Richter, Staats- und Rechtsanwälte ebenso zu schwärzen wie beispielsweise die dienstlicher Vorgesetzter des damals Verfolgten, die möglicherweise das Verfahren in der einen oder anderen Weise beeinflußt haben. Wenn sich vielleicht später ein westdeutscher Politiker für die Freilassung des politischen Häftlings eingesetzt hat, wird das heute nicht mehr bekannt. Überhaupt kann die Rolle von Politikern, Rechtsanwälten und anderen Verhandlungsführern in den innerdeutschen Beziehungen kaum noch bearbeitet werden. Einwilligungen führen allenfalls zu einem partiellen Bild der Vergangenheit: Kaum jemand wird darin einwilligen, daß Aufzeichnungen über aus heutiger Sicht fehlerhaftes Tun verwendet werden dürfen.
Ein anderer, ursprünglicher Fehler des StUG wird durch diese Regelung massiv verstärkt: Es fehlt eine Regelung zum Umgang mit Daten von verstorbenen Personen. Da bei allen Personen, die nicht MfS-Mitarbeiter oder –Begünstigte sind, eine Einwilligung eingeholt werden muß, können Daten zu verstorbenen und mithin nicht mehr einwilligungsfähigen Personen nicht mehr verwendet werden. Bisher war wenigstens der Zugang zu Daten von Personen der Zeitgeschichte, Funktionären und Amtsträgern möglich, weil dieser auch ohne Einwilligung gewährt wurde. Der größte Teil der von Forschung und Presse benötigten Daten konnte auf diese Weise zur Verfügung gestellt werden – schließlich befassen sich Journalisten und Historiker im allgemeinen mit Personen der Zeitgeschichte. Seit dem 8. März ist die Herausgabe dieser Daten nicht mehr zulässig. Forschungen über den Volksaufstand des 17. Juni 1953, dessen Aktivisten häufig nicht mehr leben, sind heute nur noch in anonymer Form möglich. Recherchen zu Todesstrafen und zu Todesfällen in MfS-Haftanstalten sind versperrt: Die Hintergründe des Todes von Matthias Domaschk könnten heute nicht mehr erforscht werden. Auskünfte über prominente Dissidenten oder Opfer der SED-Diktatur wie Robert Havemann, Rudolf Bahro, Jürgen Fuchs, die Minister Georg Dertinger und Max Fechner, den Justizstaatssekretär Helmut Brandt und den Gewerkschafter Heinz Brandt sind heute ebenso unmöglich wie ausführliche Biographieforschungen zu DDR-Systemträgern, die nicht MfS-Mitarbeiter waren.
Weitere Erschwernisse sind in den Aktenformen begründet. Das MfS hat Akten vor allem zu Personen und nur selten zu Sachverhalten angelegt. Wer als Historiker oder Journalist zu einem zeithistorischen Ereignis recherchieren will, muß dafür vor allem die Namen der daran Beteiligten nutzen. Normalerweise würde ein Nutzer also zunächst die Akte einer ihm in diesem speziellen Zusammenhang bekannten Person einsehen und über dort auftauchende Namen zu weiteren Unterlagen gelangen. Nach und nach entsteht auf diese Weise ein Gesamtbild der MfS-Aktivitäten in einem bestimmten zeithistorischen Zusammenhang. Durch die vollständige Anonymisierung ist diese Recherchemethode nicht mehr möglich. Erschwerend kommt die – keineswegs gesetzlich vorgeschriebene – Unsitte der Gauck-Behörde hinzu, dem Nutzer keinerlei Findhilfsmittel zur Verfügung zu stellen.
In der Diskussion rund um das Kohl-Verfahren sind Tendenzen erkennbar, denen es zu widersprechen gilt. Das BVerwG sowie die neuen Gegner der bisherigen Praxis verwenden in diesem Zusammenhang gern den Begriff des Opferschutzes. Unabhängig davon, daß es sich dabei in diesem Zusammenhang nicht um einen Rechtsbegriff handelt, führt eine derartige Diskussion – möglicherweise bewußt – in die Irre. Das StUG differenziert in Mitarbeiter und Begünstigte einerseits und Betroffene und Dritte andererseits. Als Betroffene und Dritte sind alle Personen in den Unterlagen zu klassifizieren, die nicht Mitarbeiter und Begünstigte sind.8 Dabei handelt es sich aber nicht zwangsläufig um MfS-Opfer. Der Mauerschütze, dessen Tat normalerweise vom MfS untersucht wurde, ist Betroffener. Der Funktionär, der sich einer Sicherheitsüberprüfung unterziehen mußte oder in das Visier der Stasi geriet, weil er korrupt war, ist Betroffener. Die allermeisten Personen der Zeitgeschichte und Amtsträger, die in den Akten vorkommen, sind Dritte im Sinne des StUG, weil der Begriff des Dritten im StUG einen Auffangtatbestand für alle Personen, die sich nicht einer der anderen Kategorien zuordnen lassen, bildet. Der Schutz der tatsächlichen Opfer wird durch die Abwägung zwischen Informationsrechten der Antragsteller und dem Persönlichkeitsrecht der genannten Personen vor einer Datenverwendung zuverlässig gewährleistet.9 Bisher sind, selbst bei der Verwendung von Informationen zu MfS-Mitarbeitern, keine Fälle eines unzulässigen Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht durch die Verwendung von Stasi-Unterlagen durch die Gauck-Behörde bekannt. Im Streitfall Kohl haben sich die Gerichte mit der tatsächlichen Gefahr einer Verletzung von Persönlichkeitsrechten nicht befaßt, sondern ohne jegliche Abwägung sämtliche Unterlagen zu Helmut Kohl gesperrt. Tatsächlich war aber nur reichlich ein Viertel der vorhandenen Unterlagen streitbefangen.10 Über die anderen knapp drei Viertel bestand zwischen den Kontrahenten Einigkeit darüber, daß ihre Herausgabe Persönlichkeitsrechte unzumutbar beeinträchtigen würde. Es liegt jedoch nahe, daß das MfS zu einer so bedeutenden historischen Persönlichkeit nicht allein Daten aus dem engsten Persönlichkeitsbereich gesammelt hat. So werden mit diesem Urteil auch Daten zum politischen Wirken Helmut Kohls der Öffentlichkeit entzogen. Das kann nicht im Interesse einer sachgerechten historischen Aufarbeitung sein.
Hier ist eine Tendenz zur Privatisierung politischen oder amtlichen Handelns zu erkennen. Das BVerwG formulierte das folgendermaßen: »Selbst ein Amtsträger in Ausübung seines Amtes kann aber gegenüber rechtswidrigen Ausspähungsmaßnahmen und der Preisgabe der dadurch gewonnenen Informationen nicht ausschließlich als Teil der Institution ohne eigene persönliche Betroffenheit angesehen werden. Derartige – richtige und erst recht manipulierte – Informationen können für einen Politiker in einem demokratischen Staat existenzvernichtende Folgen mit schwerwiegenden Auswirkungen auf die Privatsphäre haben.« Wenn sich Amtsträger auf den grundrechtlich gesicherten Persönlichkeitsschutz berufen, so ist aber zunächst festzuhalten, daß Grundrechte in unserem Rechtssystem Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat darstellen. Hinsichtlich seines Amtes ist der Amtsträger Teil des Staates – er kann sich mithin in Bezug auf sein Amtshandeln nicht auf seine Grundrechte als Bürger berufen.11 Es ist ein Widerspruch, wenn sich Amtsträger in ihrem aktiven Handeln auf die gesamte staatliche Macht bis hin zu Zwangsmitteln stützen können, sie sich aber bei der Frage nach den Hintergründen ihrer amtlichen Entscheidungen auf ihren Status als Bürger zurück ziehen. Ebenso verhält es sich bei bundesdeutschen Politikern sowie staatlichen und politischen DDR-Funktionären: Sie wollten durch ihre Tätigkeit ja gerade öffentliche Wirkungen erzielen, sie strebten nach Macht und übten diese auch aus, sie wollten oftmals gar wirklich historische Entscheidungen fällen. Wenn sie dafür heute als Personen der Zeitgeschichte betrachtet werden und die Öffentlichkeit das Recht auf Information als Grundlage jeglicher demokratischer Beteiligung einfordert, so ziehen sie sich plötzlich ebenfalls auf private Positionen zurück. Ein derartiges Amtsverständnis bei den Richtern des BVerwG befremdet zumal in einer Zeit, da sich Korruption im politischen Bereich immer stärker ausbreitet. Dagegen hilft allein Transparenz – wie schon Gorbatschow wußte.
Inzwischen wurde von den Koalitionsfraktionen ein Vorschlag zur Novellierung des StUG in den Bundestag eingebracht.12 Dieser greift einige der in den vergangenen Monaten vorgetragenen Änderungsvorschläge auf, läßt aber dennoch Wünsche offen. Die nun vorgesehene Streichung von § 14 StUG ist uneingeschränkt zu begrüßen.13 Ansonsten würde aus sachfremden und sehr subjektiven Motiven Archivgut im Original vernichtet und damit die Authentizität des Gesamtbestandes gefährdet. Mit der dort vorgesehenen Nutzungsmöglichkeit offenkundiger Informationen14 wird endlich das archivrechtliche Prinzip, durch Archivierung keine weiteren Zugangshindernisse zu schaffen,15 in das StUG eingeführt. Auch die Verwendung von personenbezogenen Daten von Personen der Zeitgeschichte, Inhabern politischer Funktionen oder Amtsträgern, mit der Einschränkung »soweit es sich um Informationen handelt, die ihre zeitgeschichtliche Rolle, Funktions- oder Amtsausübung betreffen«, wurde ebenso sachgerecht wie verfassungsgemäß geregelt. Dadurch wird – in Verbindung mit der schon bekannten Abwägungsklausel16 – sichergestellt, daß ein angemessener Ausgleich zwischen den Persönlichkeitsrechten der betroffenen Personen und den Grundrechten der Antragsteller aus Wissenschaft und Presse gewährleistet wird.17
Die vorgesehene Benachrichtigungsregelung in einem neuen § 32 a dient dem Schutz der von einer Verwendung ihrer Daten betroffenen Personen. Bei der konkreten Formulierung stand offenbar die bisherige diesbezügliche BStU-Richtlinie18 Pate. Diese bürdet aber, wie Erfahrungen zeigen, dem BStU einen unüberschaubaren Aufwand hinsichtlich Anschriftenermittlung, Identitätsprüfung und Benachrichtigung auf und überfordert mit dem vorgesehenen breiten Ermessensspielraum die damit betrauten Sachbearbeiter. Unerwünschte Nebenfolge ist eine starke zeitliche Verzögerung für die Antragsteller. Mitunter führt das dazu, daß Nutzer von sich aus eine weitgehende Anonymisierung fordern, damit sie überhaupt noch in der ihnen zur Verfügung stehenden Zeit zu einem Ergebnis kommen. Andererseits war eine ungerechtfertigte und vom Nutzer nicht kontrollierbare Anonymisierung durch Sachbearbeiter, die auf diese Weise den zusätzlichen Benachrichtigungsaufwand umgehen wollen, zu beobachten. Es wäre effizienter und sachgerechter, wenn nur diejenigen benachrichtigt werden müßten, die auch ein tatsächliches Interesse daran haben. Hinreichendes Indiz dafür ist ein Antrag auf persönliche Akteneinsicht nach § 12 Abs. 1 StUG, den jedermann jederzeit stellen kann. Niemand sollte zur Wahrnehmung seiner Rechte genötigt werden; auch ein Recht auf Nichtwissen ist zu respektieren: Wer sich mit seiner Vergangenheit nicht beschäftigen will, sollte auch nicht durch eine entsprechende Benachrichtigung dazu gezwungen werden. Weiterer Vorteil einer Verknüpfung mit dem Antrag auf persönliche Akteneinsicht ist die damit entfallende zeit- und kostenaufwendige Anschriftenermittlung. Außerdem wird bei Antragstellung eine Identitätsprüfung vorgenommen: Verwechslungen von Personen und ein damit verbundenes Risiko der Datenverwendung bei der Benachrichtigung werden dadurch minimiert. Zur Verwendung und Herausgabe von Daten im Zuge des Benachrichtigungsverfahrens kann dann auch die gesetzlich geregelte Praxis19 der persönlichen Akteneinsicht angewendet werden. Schließlich sollte die betroffene Person, deren Einwilligung erbeten wird, auch über den Empfänger der Daten benachrichtigt werden. Die Kenntnis des Adressaten der Datenverwendung wird vom Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung umfaßt. Sie ist jedoch weder im Novellierungsvorschlag der Koalitionsfraktionen noch in der bisher geltenden BStU-Richtlinie vorgesehen.20
Unbedingt erforderlich ist weiterhin eine Regelung zur Verwendung von Daten Verstorbener. Dabei könnte in Anlehnung an § 10 Abs. 1 des Archivgesetzes für Mecklenburg-Vorpommern21 in § 32 Abs. 1 und 3 jeweils eine Nr. 1a eingefügt werden die besagt, daß personenbezogene Daten 10 Jahre nach dem Tode der genannten Person oder, wenn das Todesdatum nicht bekannt ist, 90 Jahre nach deren Geburt verwendet werden dürfen. Ohne eine derartige Regelung wird die Datenverwendung durch den BStU im Gegensatz zu Prinzipien des Archiv- und Persönlichkeitsrechts allein durch den Zeitablauf nicht etwa erleichtert, sondern erschwert. Verstorbenen ein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zuzusprechen ist weder juristisch noch sachlich geboten. Ebenfalls in Anlehnung an das Archivrecht wäre eine Streichung der Zweckbindung des § 32 StUG angebracht. Es ist nicht mit dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Artikel 5 Grundgesetz vereinbar, daß hier die wissenschaftliche Fragestellung auf den sehr engen Zweck der Aufarbeitung der Tätigkeit des Staatssicherheitsdienstes beschränkt wird. Zwar konnte diese Zweckbindung auch bisher durch geschickte Antragsformulierung in gewissem Maße umgangen werden, jedoch ist es nicht Aufgabe des Gesetzgebers, Wissenschaftler und Journalisten auf juristische Schleichwege zu verweisen.
[14. Juni 2002]

1 So das Bürgerkomitee Leipzig in einer Presseerklärung vom 8. März 2002, siehe im Internet: www.runde-ecke-leipzig.de.
2 BVerwG-Urteil vom 8. März 2002, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2002, S. 1815-1817.
3 § 32 Abs. 1 Nr. 3, erster Anstrich StUG.
4 Vgl. u.a. Philip Kunig, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums des Innern vom 2. Juli 2000; Klaus Marxen, Gerhard Werle, Gutachten erstellt im Auftrag der Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik [ohne Datum, Herbst 2000]; Stellungnahmen der Sachverständigen zur Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 25. April 2002, Innenausschuß-Drs. 14/814 – 14/814L, alles publiziert im Internet unter www.havemann-gesellschaft.de. Die verschiedenen Möglichkeiten werden zusammenfassend dargestellt in: Johannes Beleites, Perestroika in der Gauck-Behörde? Das Stasi-Unterlagen-Gesetz nach dem Kohl-Urteil – Zeit zur Novellierung, in: Horch und Guck, Heft 35 (3/01), S. 62-70 (64 f.).
5 BVerfG, NJW 2000, S. 1021 (1025); BVerfG, NJW 2001, S. 1921 (1923 f.).
6 Prinzip der Gesetzlichkeit der Verwaltung, vgl. Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., München 2000, S. 106 ff.
7 Ebenda.
8 § 6 StUG.
9 Abwägungsklausel in § 32 Abs. 1 Nr. 3 am Ende.
10 Vgl. BVerwG-Urteil, siehe Anm. 2.
11 Ausführlich und mit Nachweisen dazu Johannes Beleites, Stellungnahme, Innenausschuß-Drucksache Nr. 14/814D, S. 13-19, siehe Anm. 4.
12 BT-Drs. 1492/19; im Internet publiziert unter: http://dip.bundestag.de/btd/14/092/1409219.pdf.
13 Vgl. dazu u.a. Krüger, Dieter, Datenschutz oder doch »Täterschutz«? Die Anonymisierung historischer Quellen als Problem des Stasi-Unterlagen-Gesetzes und der Archivgesetze, in: Der Archivar, Jg. 53, 2000, H. 1, S. 34-42; Beleites, Johannes, »Aktenvernichtung von unten« – der § 14 des Stasi-Unterlagen-Gesetzes, in: Horch und Guck, Heft 23 (2/1998), S. 79 f.
14 § 32 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 Nr. 1 des Novellierungsvorschlages.
15 Vgl. § 5 Abs. 4 Bundesarchivgesetz (BArchG).
16 Jeweils am Ende der Abs. 1 und 3 des Novellierungsvorschlages ist vorgeschrieben, daß eine Verwendung bzw. Veröffentlichung nur erfolgen darf, soweit dadurch »keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen der dort genannten Personen beeinträchtigt werden«.
17 Vgl. Anm. 5.
18 BStU, [interne] Richtlinie zu § 32 StUG von März/April 2001 sowie BStU, Eckpunkte der Richtlinie für die Herausgabe von Stasi-Unterlagen über Personen der Zeitgeschichte sowie Funktions- und Amtsträger an Forscher und Medien (§§ 32-34 StUG) vom 9. März 2001. Beides publiziert im Internet, siehe Anm. 4.
19 § 13 StUG.
20 Folgende Formulierung eines neuen § 32 a als Benachrichtigungsregelung wäre praktikabler und mit größerer Rechtssicherheit verbunden (sie bezieht sich auf den Novellierungsvorschlag der Koalitionsfraktionen, siehe Anm. 12):
»(1) Sollen Unterlagen nach § 32 Abs. 1 Nr. 4 verwendet werden, ist die hiervon betroffene Person, soweit von ihr ein Antrag nach § 12 Abs. 1 vorliegt, zuvor rechtzeitig über den Inhalt der Information und deren Empfänger zu benachrichtigen. Die Benachrichtigung kann mit der Herausgabe von entsprechenden Duplikaten aus den Unterlagen verbunden werden. Bei der Herausgabe von Duplikaten ist § 13 anzuwenden. Eine Benachrichtigung kann entfallen, wenn keine Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen der betroffenen Person zu befürchten ist oder die Benachrichtigung nicht möglich ist.
(2) Werden von der betroffenen Person Einwände gegen eine Verwendung der Daten vorgebracht, sind diese vom Bundesbeauftragten bei der Abwägung nach § 32 Abs. 1 Satz 3 zu berücksichtigen. Unterlagen dürfen erst zwei Wochen nach Mitteilung des Ergebnisses der Abwägung zur Verfügung gestellt werden.«
21 Landesarchivgesetz für Mecklenburg-Vorpom-mern (LArchG M-V) vom 7. Juli 1997, GVOBl. M-V S. 282.

 

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