Heft 01/2008 | Aktuell und kontrovers | Seite 64 - 66

Carolin Bossack

Die Stasi-Unterlagen-Behörde

Eine Sonderinstitution, deren Zeit noch nicht abgelaufen ist

Im letzten Jahr ist die Stasi-Unterlagen-Behörde unter Druck geraten. Von unterschiedlicher Seite wurden ihre baldige Schließung und die Überführung der Akten in das Bundesarchiv gefordert. Vor allem Forscher versprachen sich von dieser Maßnahme tief greifende Vorteile, andere sehnen sich offenbar einfach nach einer "Normalisierung" der Verhältnisse. Selbst ein ehemaliger leitender Mitarbeiter der BStU wurde von dieser Stimmung erfasst und gab ihr in einem Vortrag auf dem letzten Archivtag Ausdruck, was dieser Zeitschrift einen Abdruck wert war.¹

Betrachtet man diese Äußerungen genauer, so fällt auf, dass in der Zukunftsdebatte einzelne Aufgaben der BStU isoliert besprochen und dabei vor allem Fragen erörtert werden, die mit dem Aktenzugang der Forschung direkt oder indirekt zu tun haben. Die Bedeutung des Aufarbeitungsauftrages, die übrigen Aufgaben der BStU und deren Wechselwirkung untereinander bleiben hingegen so gut wie unbeachtet. Diese isolierte und damit verzerrte Wahrnehmung blendet wichtige Teile der BStU-Tätigkeit aus und verkennt die gewachsene politische Bedeutung der Institution. Durch die mitunter ziemlich einseitige Debatte entsteht die Gefahr, dass überstürzte Lösungen gefunden werden, die statt der erhofften Verbesserungen neue Probleme und schwer kalkulierbaren Risiken mit sich bringen.

Die Aufgaben der BStU sind verwaltungsrechtlich in § 37 Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) festgelegt und können sinngemäß in drei große Abschnitte zusammengefasst werden: Die archivischen Aufgaben, die Aktenauskunft und die Aufarbeitung der Stasi-Tätigkeit. Die einzelnen Teilaufgaben stehen nicht unverbunden nebeneinander, sondern sind aufeinander bezogen und prägen in ihrer Gesamtheit den Charakter der Behörde mehr, als dies nur die Summe der einzelnen Teilaufgaben tun würde. Dies trifft insbesondere für die Kombination der Akteneinsicht und der Archivaufgaben mit dem archivuntypischen Aufarbeitungsauftrag zu. Hinzu kommt, dass die Aufgabenerfüllung der BStU aufgrund ihrer Rechtsstellung – ähnlich wie beim Bundesdatenschutzbeauftragten – immer unter dem Aspekt der fachlichen Unabhängigkeit erfolgt.

Rechtliche Tücken des Zugangs zu den Stasi-Unterlagen

Ein Hauptargument für die baldige Überführung der Stasi-Akten unter die Obhut des Bundesarchivs war und ist der vermeintlich einfachere Zugang zu den Unterlagen, insbesondere für die Forschung, den das dann geltende Bundesarchivgesetz (BArchG) ermögliche.² Grundlage solcher Erwartungen sind allgemeine Erfahrungen beim Zugang zu den im Bundesarchiv verwahrten Sachakten. Nachdem Zweifel aufgekommen war, ob das auch für IM-Vorgänge gelten würde, die nach allgemeinem Archivrecht schlicht als personenbezogenes Schriftgut behandelt werden müssten, das grundsätzlich erst 30 Jahre nach dem Tod des Betroffenen herausgegeben werden darf, wurde eingeräumt, dass man dafür sorgen müsse, dass keine Einschränkung des Zugangs zu den Täterakten erfolge.³ Auch der nach allgemeinem Archivrecht drohende ungehinderte Zugang inoffizieller Mitarbeiter zu ihren alten Berichten führte zu Verunsicherung,⁴ was zu dem Zugeständnis führte, dass das BArchG hier eben angepasst werden müsse.⁵ Mittlerweile scheint sogar der Präsident des Bundesarchivs davon auszugehen, dass bei einer mittelfristigen Überführung der Stasi-Akten in das Bundesarchiv das StUG als Rechtsgrundlage für die Verwendung der Unterlagen weiter gelten müsste.⁶ Behält man jedoch diese spezielle Rechtsgrundlage bei, müsste auch das Bundesarchiv die Vorgaben des StUG beachten, so dass der erhoffte leichtere Zugang damit als ein Hauptargument ­entfällt.

Welche Rechtsgrundlage in welcher konkreten Ausprägung auch künftig für die Stasi-Akten gilt, bestimmt sich vor allem nach verfassungsrechtlichen Vorgaben und nicht danach, welche Institution die Unterlagen verwaltet. Das Kohl-Urteil des Jahres 2004 hat folgende Sachverhalte herausgestellt: Die DDR-Staatssicherheit hat bei ihrer Informationserhebung systematisch Menschenrechte verletzt, sie hat routinemäßig in den Kernbereich der Persönlichkeitssphäre der Bürger eingegriffen, indem sie Post und Telefone überwacht hat oder mit inoffiziellen Mitarbeitern in das unmittelbare soziale Umfeld der ausgespähten Personen eingedrungen ist. Grundrechte werden jedoch nicht nur bei einer solchen Erhebung von Daten verletzt, sondern ggf. auch bei der späteren Verwendung dieser Informationen, beispielsweise bei der Herausgabe von Akten durch ein Archiv. Nach der Meinung des Bundesverwaltungsgerichtes führt dies dazu, dass Stasi-Unterlagen grundsätzlich unter Verschluss bleiben müssen und dass die Verwendung zu Zwecken der Forschung die eng begrenzte Ausnahme bleiben muss.⁷ Das bedeutet einerseits, dass die spezifischen Restriktio­nen des StUG und auch das Kohl-Urteil selbst durch das Bundesarchiv ebenso zu beachten wären, andererseits aber auch, dass der Gesetzgeber auch der BStU die mit dem Ablauf der Zeit möglichen Zugangserleichterungen ermöglichen kann – wie es beispielsweise im Rahmen der letzten Novellierung geschehen ist.

Wegen der grundlegenden strukturellen Unterschiede zwischen BArchG und StUG ist es überdies einfacher und sinnvoller, das StUG zu novellieren, wenn gewährleistet werden soll, dass der differenzierte Zugang nach Personenkategorien beibehalten wird. Selbst die 7. Novellierung des StUG und die geplanten Änderungen des BArchG nähern die beiden Rechtsgrundlagen nicht soweit aneinander an, dass sie unkompliziert zu vereinheitlichen wären. Im Übrigen ist zu fragen, ob es wirklich erstrebenswert ist, wenn im Zuge einer voreiligen Überführung der Stasi-Unterlagen in das normale Archiv­wesen Normen aus dem StUG in das allgemeine Archivrecht "überschwappen". Erste Anzeichen hierfür sind bei den Vorarbeiten zur BArchG-Novellierung erkenn­bar. In diesem Falle wären restriktive Rückwirkungen auf die Herausgabe von Unterlagen aus den "Altbeständen" des Bundesarchivs, die ebenfalls unter menschenrechtswidrigen Bedingungen entstanden sind (etwa NS-Repressionsakten), nicht auszuschließen. Und als noch problematischer könnte sich ein anderer Punkt erweisen: Das allgemeine Archivrecht unterscheidet kategorial zwischen personenbezogenem Archivgut, womit zu Personen angelegte Akten gemeint sind (also etwa Personal-, Kranken- oder Strafverfahrensakten), und normalem Archivgut, das mit Sachakten gleichzusetzen ist. Letztere werden im allgemeinen Archivwesen praktisch "unbesehen" herausgegeben, ungeachtet der darin häufig enthaltenen personenbezogenen Informationen. Das StUG dagegen verlangt bei Stasi-Unterlagen die Prüfung und ggf. Anonymisierung jeder einzelnen personenbezogenen Information, unabhängig von der Aktenkategorie, in der sie enthalten ist. Das ist der Hauptgrund für den deutlich schwerfälligeren Aktenzugang bei der BStU. Bei einer Vermischung beider Normen ist durchaus nicht ausgeschlossen, dass die Regelung des StUG, die sehr viel enger datenschutzrechtlichen Prinzipien folgt, Wirkungen auch außerhalb ihres ursprünglichen Regelungsbereiches entfaltet, und das wäre nun wirklich gar nicht im Interesse der historischen Forschung.

Dimensionen der privaten Akten­einsicht

Eine historische Besonderheit der Stasi-Aufarbeitung ist die massenhafte persönliche Akteneinsicht von Bürgen in ihre eigene Akte. Sie entwickelte sich zu einer regelrechten Erfolgsgeschichte, denn hier wurden die Möglichkeiten des StUG in einem Umfang in Anspruch genommen, den 1991 selbst die größten Optimisten nicht für möglich gehalten hatten. Bis heute stellten 1,6 Millionen Personen bei der BStU Anträge auf persönliche Akteneinsicht, die bisher von fast 900 000 auch wahrgenommen wurde, nachdem Unterlagen gefunden wurden. Obwohl seit Jahren auf diesem Feld mit einem Antragsrückgang gerechnet wurde, bewegen sich die Zahlen weiterhin auf einem hohen Niveau und steigen in jüngster Zeit sogar wieder deutlich an: So wurden im Jahr 2006 ca. 97 000 Anträge und im Jahr 2007 ca. 101 000 Anträge auf persönliche Akteneinsicht gestellt, wobei drei Viertel Erstanträge sind. Die Aussage von Jochen Hecht, wonach bald nur noch ein "Antragströpfeln" zu verzeichnen sei,⁸ ist angesichts dieser Zahlen nicht nachvollziehbar.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wer im Bundesarchiv und gegebenenfalls in den Landesarchiven die umfangreiche Bearbeitung der Akteneinsichtsanträge übernehmen soll. Der hohe Beratungs- und Anonymisierungsaufwand in diesem Bereich erfordert viel Personal. Faktisch wird man davon ausgehen müssen, dass das Bundesarchiv (ca. 700 Beschäftigte)⁹ den größten Teil des bisherigen – im Umgang mit dem StUG erfahrenen – Personals der BStU (derzeit ca. 2000, im Jahr 2011 ca. 1600 Beschäftigte) ebenfalls übernehmen müsste. Welcher von Hartmut Weber versprochene Einspar­effekt wäre damit verbunden?¹⁰ Der Bundesrechnungshof hat sich kürzlich erst zur Personalplanung der BStU geäußert und diese nicht beanstandet. Eine Einsparung für den Steuerzahler ist demnach nicht zu erwarten.

Gerade in diesem Bereich erweist sich zudem die zentrale Verwaltung des Stasi-Aktenbestandes als durchaus vorteilhaft. Würde der Bestand auf das Bundes- und die Landesarchive aufgeteilt, so müsste dafür nicht nur ein Rechercheverbund von Bundesarchiv und Landesarchiven geschaffen werden,¹¹ sondern auch die Möglichkeit, aus verschiedenen Archiven stammende Unterlagen für die Akteneinsicht zusammenzufassen. Unklar ist auch, wie die intensive Bürgerberatung gewährleistet werden soll und wie die einheitliche Anwendung der dann geltenden rechtlichen Normen organisatorisch in voneinander unabhängigen Archiven sichergestellt werden kann. Erfahrungen mit solchen verstreuten Zuständigkeiten sind jedenfalls nicht derart, dass man für diesen Fall mit einer bürgerfreundlichen Verwaltungs­praxis rechnen sollte.

Die Bürgerberatung, die in Zusammenarbeit mit den Landesbeauftragten erfolgt, ist eng mit der Akteneinsicht verknüpft. Dabei wird deutlich, dass für Betroffene die BStU mehr ist als nur ein Archiv, das ihnen den Zugang zu ihren Stasi-Akten gewährt. Vielmehr ist die Behörde Ansprechpartnerin oder Vermittlerin bei vielen Problemen, die im unmittelbaren und mittelbaren Zusammenhang mit der Akteneinsicht auftreten. So wandten sich nach der Verabschiedung des Gesetzes über die Opferpension sehr viele ehemalige politische Häftlinge an die BStU, um sich kundig zu machen, wobei bemerkenswert ist, dass ein großer Teil der Anrufer bereits strafrechtlich rehabilitiert war und somit aus der Sicht der Verwaltung bereits einen zuständigen Ansprechpartner gehabt hätte.

Aktive Stasi-Aufarbeitung als gesetzlicher Auftrag

Eine weitere Besonderheit der Stasi-Unterlagen-Behörde, der gesetzliche Aufarbeitungsauftrag, ist vollkommen archivinkompatibel. Über die Zukunft der BStU zu reden, heißt also auch immer, über die Zukunft ihres Aufarbeitungsauftrages zu sprechen, doch gerade dies wird von den Kritikern der Behörde weitgehend vermieden. Allenfalls wird auf die originäre Zuständigkeit der Bundeszentrale oder der Landeszentralen für politische Bildung verwiesen, ohne dass aufgezeigt wird, wie die Lücke, die nach dem Ende der BStU entstehen würde, praktisch ausgefüllt werden soll. Den Aufarbeitungsauftrag erfüllt die BStU durch umfassende Grundlagenforschung, die gesicherte Erkenntnisse über "Struktur, Methoden und Wirkungsweise" (§ 37 Abs. 1 Nr. 5 StUG) der Stasi bereitstellt, durch vielfältige Beiträge auf dem Gebiet der politischen Bildung, nicht zuletzt auch zur Unterstützung der Schulen, und durch die Unterhaltung von Informations- und Dokumentationszentren in Berlin und den neuen Bundesländern sowie die Förderung der Auseinandersetzung mit der SED-Diktatur auch in den alten Bundesländern. Unbestritten ist, dass die Bundesverwaltung normalerweise nicht der prädestinierte Träger solcher Aktivitäten ist. Doch angesichts augenfälliger Defizite bei der Auseinandersetzung mit der SED-Diktatur gerade im Schulwesen, aber keineswegs nur dort, haben die von der BStU ausgehenden Initiativen in den ostdeutschen Bundesländern eine nicht unwichtige Kompensationsfunktion.¹² Durch den Wegfall der Behörde würde hier ein Loch gerissen, das andere Institutionen nicht ohne weiteres füllen könnten, zumal die Tage der Landesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen, also weiterer wichtiger Akteure auf diesem Gebiet, nach einer BStU-Auflösung höchstwahrscheinlich gezählt wären.

Umstritten ist vor allem die BStU-eigene Forschung, die sich jedoch nicht allein aus dem allgemeinen Aufarbeitungsauftrag, sondern auch aus den datenschutzrechtlich bedingten Zugangsbeschränkungen für die externe Forschung ergibt, welche dazu führen, dass diese (mit einem angemessenen Aufwand) nicht alles erforschen kann, was erforschenswert ist. So lange diese Hürden aus verfassungsrechtlichen Gründen aufrechterhalten werden müssen, wäre die Abschaffung der behördeninternen Forschung für alle ein Verlust – nicht zuletzt auch für die "normale" akademische Forschung, die auf Ergebnisse der BStU-Forschung vielfach zurückgreift. Der gleichberechtigte Zugang¹³ wäre schlicht ein gleichermaßen eingeschränkter Zugang. Zudem wurde mit der Schaffung der BStU-Forschungsabteilung eine umfassende, zeitnahe und seriöse wissenschaftliche Aufarbeitung der DDR-Staatssicherheit garantiert, die – hätte man sie dem Selbstlauf des akademischen Forschungsbetriebs überlassen – keineswegs gesichert gewesen wäre. Deutlich wird das an den mitunter beklagten Defiziten der SED-Forschung, die in der aktuellen Diskussion groteskerweise ebenfalls gegen die BStU ins Feld geführt werden.¹⁴ Man muss sich fragen, wieso und inwiefern die Abschaffung der Stasi-Unterlagen-Behörde die SED-Forschung stärken sollte. Die Existenz einer Stasi-Unterlagen-Behörde mit Aufarbeitungsauftrag hindert die Forschung ja in keiner Weise daran, andere Themen zu bearbeiten und andere Archivbestände auszuwerten.

Fazit

Solange die Voraussetzungen, unter denen der Gesetzgeber 1991 das StUG geschaffen hat, sich nicht grundlegend verändert haben, sollte die Stasi-Unterlagen-Behörde bestehen bleiben. Eine voreilige und undurchdachte Abwicklung würde voraussichtlich wenige Probleme lösen, dafür aber den Aufarbeitungsprozess gefährden und vielleicht sogar Risiken für das allgemeine Archivrecht schaffen. Sinnvoller erscheint ein Reformprozess, der sich im bestehenden institutionellen Rahmen vollzieht und der dabei den gegebenen praktischen, politischen und verfassungsrechtlichen Bedingungen Rechnung trägt. Ein solcher Prozess sollte von einer möglichst rationalen und qualifizierten Diskussion begleitet sein. Dann ließe sich auch der Zeitpunkt zuverlässig bestimmen, an dem das Sondergesetz und die Sonderbehörde ihre Aufgaben wirklich erfüllt haben und damit unnötig geworden sind.

¹ Jochen Hecht, Die Stasi-Unterlagen-Behörde – ein Spezialarchiv auf Zeit? In: Horch und Guck, Heft 58 (2/2007), S. 64–67.
² So die Vizepräsidentin des Bundesarchivs Angelika Menne-Haritz im Interview des Deutschlandfunks am 15.08.2007; URL: www.dradio.de/dlf/sendungen/kulturheute/658714/
³ Joachim Scholtyseck, Wortlautprotokoll, 42. Sitzung des BT-Kulturausschusses, S. 25. www.bundestag.de/ausschuesse/a22/anhoerungen/Gedenkstaettenkonzept/protokoll.pdf
⁴ Vgl. Wie weiter mit den Stasi-Akten? Protokoll einer Diskussion am 2. Oktober 2007; in: Horch und Guck, Heft 58 (2/2007), S. 58–63, hier S. 61 f.
⁵ Ebd., S. 61 ff.
⁶ Hartmut Weber in Merkur Online vom 09.12.2007: Bundesarchiv: Wir können die Stasi-Akten besser verwalten. www.merkur-online.de/politik/art8808,868056
⁷ Urteil des BVerwG v. 23.06.2004, Az.: 3 C 41/03;
    www.bverwg.de/media/archive/2106.pdf
⁸ Hecht (Anm. 1), S. 66.
⁹ Tätigkeitsbericht des Bundesarchivs 2006, S. 64.
¹⁰ Weber (Anm. 6).
¹¹ Vgl. Diskussionsbeitrag Weber, in: Wie weiter (Anm. 4), S. 62.
¹² So auch Klaus Schroeder, 42. Sitzung des BT-Kulturausschusses (Anm. 3), S. 27.
¹³ Hecht (Anm. 1), S. 66.
¹⁴ Schroeder (Anm. 12), S. 24.

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