Heft 02/2010 | Recht und Gerechtigkeit | Seite 18 - 21

Michael Kubina

Unterwanderung durch Wiedervereinigung?

Die Überprüfung der Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes auf Stasi-Vergangenheit


Einigungsvertrag und Stasi-Unterlagengesetz (StUG) regelten, wer unter welchen Bedingungen ein Auskunftsersuchen an den Bundesbeauftragen für die Stasi-Unterlagen (BStU) stellen kann. Allein schon aus dieser Kann-Bestimmung ergibt sich, dass die Überprüfung sehr unterschiedlich ausfiel. Je nach dem, wer antragsberechtigt war (Bund, Länder, Kommunen etc.), wurde die Frage, wer zu überprüfen sei, unterschiedlich entschieden. Das heißt, die öffentlichen Arbeitgeber verfuhren nicht einheitlich. Obwohl nicht nur ostdeutsche öffentliche (und bei leitenden Mitarbeitern auch private) Arbeitgeber antragsberechtigt waren, machten westdeutsche Arbeitgeber mit Ausnahme des Bundes und des Landes Berlin von der Möglichkeit, ihre Mitarbeiter überprüfen zu lassen, so gut wie keinen Gebrauch.

Für einen großen Teil der Personen, die infolge einer Überprüfung als „belastet“ galten, hatte dies keine oder nur relativ unbedeutende arbeitsrechtliche Konsequenzen. Und selbst da, wo nennenswerte arbeitsrechtliche oder disziplinarische Maßnahmen eingeleitet wurden, wurden diese wenig später oft von Gerichten wieder rückgängig gemacht.

Die Überprüfungen können als weitgehend abgeschlossen gelten. Die rechtliche Möglichkeit zur Überprüfung von Mitarbeitern des öffentlichen Dienstes lief ursprünglich im Jahr 2006 aus. Inzwischen wurde die Frist – nicht ohne Kontroversen – bis zum Jahr 2011 verlängert. Allerdings wurde der Kreis der einzubeziehenden Personen verkleinert (auf leitende Angestellte und bei Vorliegen eines Verdachts). Bis Mitte 2007 wurden ca. 1,75 Millionen „Ersuchen zur Überprüfung durch den öffentlichen Dienst“ bearbeitet. Diese Zahl sagt zwar etwas darüber aus, in welchem Umfang die BStU damit beschäftigt war, solche Anfragen zu beantworten, und lässt auch erahnen, welche enormen Kosten mit diesem Verfahren verbunden waren. Sie sagt aber kaum etwas über die Zahl der überprüften Personen aus, da in ihr zahlreiche Mehrfachüberprüfungen derselben Personen enthalten sind. In wie vielen Fällen eine Stasi-Belastung festgestellt wurde, wird von der BStU nicht erfasst bzw. nicht bekannt gegeben. Lediglich der jeweilige Arbeitgeber erhält das Prüfergebnis mitgeteilt.1

Chance auf Bewährung oder Kündigung als Strafersatz?

Der ostdeutsche Verwaltungsapparat war zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung noch fast hundertprozentig mit Personen besetzt, die sich durch eine besondere Nähe zum kommunistischen Regime auszeichneten. Vor allem Aktivisten der friedlichen Revolution und eine Mehrheit der DDR-Bevölkerung drängten auf einen Elitenwechsel im Staats- und Verwaltungsapparat. Doch wie war ein solcher Wechsel bei Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Apparate zu organisieren? Der innere Frieden schien von zwei Seiten bedroht: Wenn die Bürger in ostdeutschen Amtsstuben weiterhin mehr oder weniger den alten Systemträgern gegenüber sitzen würden, aber auch dann, wenn die Mitarbeiter des Staats- und Verwaltungsapparates ungeprüft einem Generalverdacht ausgesetzt wären. Immerhin war fast jeder fünfte Erwachsene Mitglied der SED gewesen.

Durch die Rechtsprechung wurde bald klargestellt, dass eine schriftliche Verpflichtungserklärung hinreichender Nachweis für eine Tätigkeit für das Minis­terium für Staatssicherheit (MfS) im Sinne des Sonderkündigungstatbestandes nach dem Einigungsvertrag ist. Grundsätzlich bestand zunächst auch eine relativ große Bereitschaft, vom Kündigungsrecht Gebrauch zu machen. Häufig wurden auch „formularmäßige“, also die Umstände des konkreten Einzelfalles kaum berücksichtigende Kündigungen ausgesprochen. Die Rechtsprechung hatte aber die Tendenz, die Notwendigkeit von Einzelfallprüfungen hervorzuheben, was in der Praxis die Möglichkeiten bzw. die Bereitschaft zu Kündigungen stark einschränkte. „Formularmäßige“ Kündigungen hatten, wie sich nun zeigte, kaum Chancen, eine Überprüfung durch ein Arbeitsgericht zu überstehen. Ein nicht unbeträchtlicher Teil derer, denen in der Anfangszeit gekündigt worden war, musste so wieder eingestellt werden. Diese Rechtsprechung führte zudem zu Verunsicherungen auf Seiten der Arbeitgeber, die nun immer öfter Mitteilungen der BStU eher indifferent behandelten und von arbeitsrechtlichen Maßnahmen weitgehend absahen. Ein großer Teil der Kündigungen erfolgte letztlich nicht auf Basis der Sonderregelungen aus dem Einigungsvertrag, sondern wegen falscher Angaben bei der Einstellung bzw. Überprüfung. Dies stellt eine Verletzung des Vertrauensverhältnisses zum Arbeitgeber dar und ist nach dem „normalen“ Arbeitsrecht ein Kündigungsgrund. Unter Juristen und Politikern herrschte auch relative Einigkeit, dass die Kündigungsnormen keine Straf- oder Sühnefunktion besitzen,2 sondern dass bei deren Anwendung das aktuelle Erscheinungsbild der Verwaltung maßgebliches Kriterium zu sein hat. Aus der ehemaligen Tätigkeit für das MfS musste sich also eine aktuelle Gefährdung oder Störung für die betroffene Verwaltung ableiten. Nicht zu überprüfen war die aktuelle politische Einstellung. Dies hatte zur Folge, dass je nach politischer oder sicherheitsrelevanter Sensibilität der jeweiligen Verwaltung die Kündigungsnormen differenziert anzuwenden waren.3

Der Bund

Im Zuständigkeitsbereich des Bundes wurde bald eine Tendenz deutlich, die grundsätzlich so auch in anderen Bereichen zu verzeichnen war. Dort wo Personalknappheit herrschte, wurde von Kündigungsmöglichkeiten eher zurückhaltend Gebrauch gemacht, dort wo ein Personalüberhang bestand, dafür rigider. Die Richtlinien und Ausführungsbestimmungen wurden daher bewusst unpräzise gehalten. Dies widersprach natürlich zum einen dem Gleichbehandlungsgrundsatz und war zum anderen mit dem eigentlichen Ziel der Überprüfungsverfahren, nämlich die Glaubwürdigkeit staatlicher Einrichtungen zu erhalten bzw. wiederherzustellen, kaum vereinbar. So wurden z.B. die Passkontrolleinheiten, die zu DDR-Zeiten dem MfS unterstanden, vom Bundesinnenministerium (BMI) zunächst fast vollständig in den Bundesgrenzschutz übernommen. Das Bundes­finanzministerium hingegen verzichtete – der Belastung wegen – auf die Übernahme solcher Dienstkräfte in den ihm unterstehenden Zolldienst. Das Vorgehen des BMI stieß jedoch bald auf Proteste. Im Ergebnis wurden 1992 dann gut 50 Prozent von 9 200 zunächst übernommenen offiziellen und inoffiziellen MfS-Mitarbeitern entlassen. Zur Verbeamtung waren noch 3,5 Prozent der ehemaligen Stasi-Mitarbeiter vorgesehen.

Problematisch war auch die Vorgehensweise in der Bundesanstalt für Arbeit. Hier wurden nur Mitarbeiter in höher besoldeten Stellen überprüft, also lediglich 5 400 der 95 000 Beschäftigten. Gerade die Mitarbeiter in den Arbeitsämtern, also auch solche mit Publikumskontakt, wurden nicht überprüft.4 Die Arbeitsämter in der DDR waren erst 1990 massiv ausgebaut worden. Der dort entstehende Personalbedarf wurde von der Regierung Modrow geschickt genutzt, die Auflösung des MfS „sozialverträglich“ umzusetzen. Scharenweise wurden Stasi-Mitarbeiter als angeblich ehemalige Mitarbeiter des DDR-Innenministeriums eingestellt. Aber auch die Kontrolle der Leitungsebene blieb sehr oberflächlich. Bei einer Überprüfung im Jahr 1995 stellte sich heraus, dass von 38 ostdeutschen Arbeitsamtsdirektoren 28 stasibelastet waren.

Auch in anderen sensiblen Bereichen wurde wenig konsequent verfahren. Bei der Bundeswehr wurde weder bei der Übernahme von NVA-Soldaten eine umfassende Überprüfung durchgeführt noch in nennenswertem Umfang von Sonderkündigungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht. Nur vom Feldwebel an aufwärts wurde auf eine eventuelle Tätigkeit für das MfS überprüft und bei etwa 21 Prozent auch festgestellt, die in 1 500 Fällen zu einer Entlassung führte. Zu bedenken ist aber, dass beim NVA-Personal auch ohne MfS-Tätigkeit von einer besonderen Systemnähe auszugehen war und daher gerade hier eine Beschränkung der Überprüfung auf MfS-Kontakte kaum nachvollziehbar ist. Letztlich sind etwa 10 000 Soldaten der Nationalen Volksarmee der DDR (NVA), darunter 3 000 Offiziere, dauerhaft in die Bundeswehr übernommen worden. Diese nicht sehr große Zahl ist aber nicht auf Überprüfungen zurückzuführen, sondern darauf, dass infolge von Abrüstungsabkommen die Stärke der gesamtdeutschen Armee reduziert werden musste. Insbesondere unmittelbar nach der Vereinigung haben auch viele NVA-Angehörige von sich aus eine andere Beschäftigung gesucht.5

Von den 3 018 Richtern und Staatsanwälten, die zum Jahresende 1989 in der DDR tätig waren, wurden 1 080 in den Justizdienst der neuen Bundesländer oder Berlins übernommen. Dies ist jedoch nur zum Teil auf Selektion durch die entsprechenden, nach der Wiedervereinigung gebildeten Überprüfungsgremien zurückzuführen. Großzügige Vorruhestandsregelungen hatten dafür gesorgt, dass ein nicht unerheblicher Teil von sich aus den Justizdienst verlassen hatte. Viele ließen sich als Rechtsanwälte nieder. Bedenkt man, dass wohl nahezu alle DDR-Juristen als willige Helfer der SED bezeichnet werden können, wird deutlich, in welchem Maße die Aufarbeitung und Erneuerung der Justiz der DDR fehlgeschlagen ist. Die Frage war nie, was befähigt den jeweiligen Juristen, sein Amt auch in einem demokratischen Rechtsstaat auszuüben, sondern nur, wer ist wegen welcher Verfehlungen überhaupt nicht mehr tragbar.6

Länder

In Berlin stand im Westteil der Stadt eine funktionierende, nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen agierende Verwaltung zur Verfügung. Hier war es also leichter möglich, auf Stasi-belastete Mitarbeiter zu verzichten. Von einigen speziellen Personengruppen und einzelnen Stadtbezirken abgesehen, wurden jedoch bald nur noch Mitarbeiter und Bewerber des höheren Dienstes durchgehend überprüft, solche in untergeordneten Funktionen nur, wenn sie in besonders sensiblen Bereichen eingesetzt waren. Seit 1997 werden Überprüfungen in Berlin nur noch in begründeten Ausnahmefällen vorgenommen. Insgesamt wurden bis dahin ca. 82 000 Personen überprüft, von denen etwas mehr als 6 Prozent als stasibelastet eingestuft wurden.7 Bei knapp der Hälfte von diesen wurde die Zusammenarbeit beendet – durch Kündigung, vorzeitige Verrentung oder in gegenseitigem Einverständnis. Diese relativ hohe Quote ist allerdings ein Durchschnittswert, der sich aus recht unterschiedlichen Quoten in den verschiedenen Beschäftigungsbereichen bzw. Stadtbezirken ergibt. Im Bereich der inneren Sicherheit wurden über 80 Prozent der belasteten Mitarbeiter entlassen, was auch kaum durch Gerichtsurteile revidiert wurde. Berlin wurde im betreffenden Zeitraum von einer großen Koalition aus CDU und SPD regiert.

Unter den ostdeutschen Bundesländern stellt Brandenburg dasjenige dar, das bei der Überprüfung auf ehemalige Tätigkeit für das MfS am laschesten vorging. Der „Fall Stolpe“ hatte psychologisch weit reichende Wirkungen. Wenn ein vom MfS über viele Jahre als Inoffizieller Mitarbeiter (IM) registrierter Jurist Ministerpräsident sein kann, wie war dann mit dem Heer der „kleinen“ IM umzugehen? Von der Landesregierung gab es keinerlei Richtlinien für die Überprüfung und den Umgang mit belasteten Personen. Bei den Überprüften lag die Belastungsquote bei nicht ganz 7 Prozent im Vergleich recht hoch. Man trennte sich jedoch nicht einmal von einem Drittel der als belastet eingestuften Mitarbeiter. Im Bereich des von der SPD geführten Innenministeriums war fast jeder sechste Überprüfte belastet, aber vier von fünf Belasteten blieben im Dienst. Anders sah es im Bereich des von Marianne Birthler (Bündnis 90/Die Grünen) geführten Bildungsministeriums aus. Hier galten gut 4 Prozent der Überprüften als belastet und nur jeder zweite von ihnen behielt seine Stelle.8

Mecklenburg-Vorpommern wurde bis 1998 von einem CDU-Ministerpräsidenten regiert. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden alle Landesbediensteten und Bewerber überprüft. Unter der nachfolgenden Koalition aus SPD und PDS wurden die Überprüfungen stark eingeschränkt. Überprüft werden sollten nur noch Bewerber für den höheren Dienst oder für sicherheitsempfindliche Bereiche sowie bei Vorliegen konkreter Verdachtsmomente.9

Die Belastungsrate lag hier bis 1997 bei nicht ganz 7 Prozent. Mehr als jeder Zweite der Belasteten verließ den öffentlichen Dienst. Dies geschah bei einem Viertel durch Kündigung. Nicht ganz 12 Prozent gingen in „gegenseitigem Einverständnis“ und nicht ganz 20 Prozent waren bereits vor Vorliegen der Überprüfungsergebnisse von sich aus ausgeschieden. Aus dem Bereich des Innenministeriums verließ fast jeder Zweite Belastete seine Arbeitsstelle, nicht ganz 40 Prozent davon durch Kündigungen des Arbeitgebers. Im Kultusministerium blieb sogar nur jeder Dritte Belastete beschäftigt. Im Justizministerium lag die Belastungsquote zwar nur bei 3,4 Prozent. Von diesen blieb jedoch (mit Ausnahme von fünf zum Zeitpunkt der Statistik noch offenen Fällen) keiner im Bereich des Justizministeriums beschäftigt. Durch eine Ständige Personalkommission wurde sichergestellt, dass die Überprüfungen nach einheitlichen Maßstäben und weitgehend flächendeckend durchgeführt wurden. Dieses Verfahren sorgte auch dafür, dass die Entscheidungen weitgehend durchgängig den rechtlichen Anforderungen entsprachen. Nicht einmal 1 Prozent konnte auf dem Rechtsweg eine Weiterbeschäftigung erstreiten.10

Im CDU-regierten Sachsen gab es tatsächlich eine Regelanfrage, hier muss­ten alle Mitarbeiter der Landesverwaltung und alle Bewerber (auch solche aus dem Westen) überprüft werden. Zudem wurde auch versucht, über Stasi-Kontakte hinausgehende Indizien für eine besondere Systemnähe zu erfassen. Mit Stand von 1996 galten nicht ganz 5 Prozent als belastet, bei jedem Zweiten wurden personalrechtliche Konsequenzen gezogen. Dies hieß jedoch nicht immer Kündigung. In der Polizei war jeder sechste belastet, entlassen wurde von diesen aber nur gut jeder Dritte. Die hohe Belastungsquote hatte hier offenbar dazu geführt, bei den Konsequenzen eher zurückhaltend zu sein, da sonst schlicht akuter Personalmangel geherrscht hätte.11

Sachsen-Anhalt wurde zunächst von einer CDU/FDP-Regierung geführt (1990-1994). Auch hier wurde – allerdings nur für Neubewerber – eine Regelanfrage durchgeführt. Der Regierungswechsel 1994 stellte eine Zäsur bei der Stasi-Überprüfung dar. Die neue Regierung aus SPD und Bündnis 90/Grüne schränkte diese stark ein. Die Bewertung einer Stasi-Belastung sollte jetzt differenzierter vorgenommen werden (angerichteter Schaden, Verwerflichkeit des Tuns usw.). Die insgesamt geringe Entlassungsrate in diesem Land ist wohl nicht zuletzt auf die veränderte Praxis nach dem Regierungswechsel zurückzuführen. Die Belastungsquote lag in Sachsen-Anhalt bei etwa 6 Prozent. Bei etwa jedem Dritten aus dem Kreis der Belasteten wurde das Arbeitsverhältnis beendet. Fast die Hälfte aller Belasteten kam aus dem Bereich des Innenministeriums. Hier lag die Entlassungsquote aber sogar noch unter dem Landesdurchschnitt. Auch hier dürfte Personalmangel der Grund für die Zurückhaltung bei Kündigungen gewesen sein.

In Thüringen wurde sogar in der Verfassung verankert, dass ehemalige Stasi-Mitarbeiter für den öffentlichen Dienst des Landes nicht geeignet seien. Allerdings liegen für Thüringen kaum belastbare Zahlen vor. Schätzungen gehen davon aus, dass hier etwa 5 bis 6 Prozent der etwa 200 000 überprüften Personen als belastet eingestuft wurden. Von diesen verließ etwa jeder Dritte den öffentlichen Dienst. Für Einzelbereiche liegen aber konkrete Zahlen vor. Im Polizeibereich erwies sich jeder Vierte als belastet. Bei etwa der Hälfte von ihnen wurde das Arbeitsverhältnis beendet. Von den Übernommenen mit Stasi-Vergangenheit gehörte der Großteil zum Wachregiment des MfS. Im Bildungsbereich war nur ein relativ geringer Teil belas­tet (ca. 2,7 Prozent). Von diesen blieben gut 40 Prozent in ihren Einrichtungen. Von 126 Klagen gegen Entlassungen waren nur 21 erfolgreich. Wie in Sachsen wurden auch in Thüringen westdeutsche Bewerber in die Überprüfung einbezogen.

Fazit

Die Zahl der Anfragen beim BStU und der als Stasi-belastet eingestuften Mitarbeiter bzw. Bewerber des öffentlichen Dienstes beeindruckt zunächst. Allerdings hat nicht einmal die Hälfte der Belasteten – freiwillig oder gezwungen – den öffentlichen Dienst verlassen. Das Fehlen einheitlicher Kriterien führte nicht zuletzt dazu, dass Entlassungen offenkundig oft eher am Personalbedarf als an den tatsächlichen Belas­tungen ausgerichtet waren. So wurde zum Beispiel im Bereich der Hochschulen relativ rigoros verfahren, gab es doch hier ein Heer von Bewerbern aus dem Westen. Anders als im Bereich der Justizjuristen, wo Nachschub aus dem Westen nicht in dem Maße vorhanden war, wurde hier sogar ein qualitatives Evaluierungsverfahren durchgeführt. Auch bei der Polizei war im Westen kaum ein Personalüberhang vorhanden, der im Osten hätte eingesetzt werden können. Folglich wurde gerade in diesem sensiblen und bürgernahen Bereich nicht konsequent gehandelt. Nach Aussage der Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen arbeiten bei den Landespolizeien noch 1 500 und bei der Bundespolizei noch 300 ehemalige MfS-Mitarbeiter.12 Das Verfahren hatte zudem von Anfang an den Geburtsfehler, einseitig auf eine Tätigkeit für das MfS ausgerichtet gewesen zu sein. Den eigentlichen Verantwortlichen, den SED-Funktionären, kam bei diesem Verfahren zu Gute, dass sie eben meist gerade nicht hauptamtliche oder inoffizielle Mitarbeiter des MfS waren. Gegen sie hatte der öffentliche Arbeitgeber wenig in der Hand, wenn ihre Vergangenheit jenseits möglicher Stasi-Kontakte überhaupt Gegenstand von Überprüfungen war. Im Ergebnis kann sich die Nachfolgepartei der SED heute ungeniert als demokratische sozialistische Alternative präsentieren, die in der Öffentlichkeit kaum noch mit der von ihr bis 1989 zu verantwortenden politischen Diktatur und dem ökonomischen und ökologischen Desaster in Verbindung gebracht wird. Wenn Ostdeutschland heute nicht von einem Netz kommunistischer Seilschaften überzogen ist, dann wohl weniger wegen der Stasi-Überprüfungen, sondern dank der Attraktivität der „sozialen Marktwirtschaft“, d.h. die Seilschaften sind nicht mehr ideologisch, sondern ökonomisch motiviert und ausgerichtet.

1 8. Tätigkeitsbericht der BStU, Berlin 2007, S. 11; 7. Tätigkeitsbericht der BStU, S. 46, 100 ff. sowie entsprechende
Angaben in den früheren Tätigkeitsberichten.

2 Zur strafrechtlichen Verfolgung von DDR-Unrecht siehe Klaus Marxen/ Gerhard Werle/ Petra Schäfter: Die Strafverfolgung von DDR-Unrecht. Fakten und Zahlen. Berlin 2007.
3 Hanns-Christian Catenhusen: Die Stasi-Überprüfung im öffentlichen Dienst der neuen Bundesländer. Die arbeits- und beamtenrechtlichen Grundlagen und ihre Umsetzung in der Verwaltungspraxis. Berlin 1999, S. 160 ff.
4 Hubertus Knabe: Die Täter sind unter uns. Über das Schönreden der SED-Diktatur. Berlin 2007, S. 148 f.
5 Jutta Engbers: Ausgrenzung oder Integration. Die Beendigung der Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst aufgrund von Vorbelastungen aus der ehemaligen DDR. Berlin 2001, S. 172 ff.
6 Engbers: Ausgrenzung (Anm. 5), S. 76 ff.; Hans Hubertus von Roenne: "Politisch untragbar...?" Die Überprüfung von Richtern und Staatsanwälten der DDR im Zuge der Vereinigung Deutschlands. Berlin 1997.
7 Für Vergleichszahlen zu anderen Bundesländern siehe die Tabelle.
8 Catenhusen: Stasi-Überprüfung (Anm. 3), S. 286 ff.
9 Knabe: Täter (Anm. 4), S. 145.
10 Catenhusen: Stasi-Überprüfung (Anm. 3), S. 297 ff.
11 Catenhusen: Stasi-Überprüfung (Anm. 3), S. 310 ff.
12 Sächsische Zeitung, 5.12.2006.